Практически в каждом номере нашего журнала мы освещали состояние дел по работе над законопроектом «О федеральном, региональном и муниципальном контроле в Российской Федерации». Решение этого вопроса шло «не шатко ни валко» из-за непримиримости сторон: бизнеса и экспертного сообщества — с одной стороны, и государства — с другой. Стороны «стояли на смерть» до тех пор, пока, как всегда, в дело не вмешался Президент В.В. Путин. Выступая 24 марта на съезде РСПП, который состоялся в рамках Недели российского бизнеса, Президент заявил, что законопроект нужно принять до конца весенней сессии 2016 года, тем более что, по словам Министра экономического развития Алексея Улюкаева, документ уже находился в высокой степени готовности.
Напомним, что Законопроект о госконтроле разрабатывается по поручению Президента РФ и должен обеспечить введение риск-ориентированного подхода в деятельность всех контрольно-надзорных органов, обеспечить унификацию способов, методов и форм реализации контрольных и надзорных мероприятий, а также внедрение показателей оценки эффективности и результативности деятельности контрольно-надзорных органов. Документ должен быть внесен в Правительство до 1 июня текущего года. Ответственными за эту работу в Кабинете министров были назначены: Минэкономразвития, Минфин, Минюст и Министр РФ по вопросам Открытого правительства Михаил Абызов.
1 апреля 2016 года Премьер-министр утвердил «Дорожную карту по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности на 2016–2017 годы. Мониторить этот вопрос поручено Открытому правительству.
В протокольном поручении подкомиссии Открытого правительства предусмотрено обобщение неучтенных предложений и замечаний к редакции законопроекта, которые поступали в адрес Открытого правительства на согласование. В соответствии с регламентом Правительства на основании состоявшегося обсуждения этот перечень был представлен в Министерство экономического развития, чтобы при официальном внесении пакета документов по законопроекту, в том числе, была подготовлена и представлена в Правительство позиция разработчика о причинах учета или неучета тех или иных замечаний.
В Министерстве экономического развития многие замечания, ранее высказанные экспертами, были учтены в законопроекте до его внесения в Кабинет министров. Промежуточного компромисса удалось достигнуть в ходе обсуждения в формате редакционной группы, которая была создана по поручению Михаила Абызова и последние 10 дней мая работала в ежедневном режиме.
В частности, удалось договориться об уточнении сферы регулирования законопроекта и исключении из нее контроля органов парламентского контроля и правосудия, о сокращении времени проведения проверки с 60 до 20 рабочих дней, уточнении вопросов, связанных с порядком проведения плановых и внеплановых проверок. Кроме того, решено убрать ряд избыточных понятий из понятийной базы. Был также сделан целый ряд правок в части синхронизации законопроекта с 294–ФЗ.
Остались нерешенными вопросы, касающиеся форм контрольных мероприятий, оценки эффективности и результативности проверок, а также сбора информации и ведения реестров.
В преддверии внесения законопроекта в Правительство, 30 мая 2016 года прошло очередное заседание Правительственной подкомиссии по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти.
В ходе заседания представители экспертного сообщества отметили, что значительная часть замечаний предпринимательского сообщества в законопроекте уже учтена. Тем не менее, документ, по их мнению, еще нуждается в доработке. Больше всего, по их мнению, разногласия касаются форм и методов контроля. В законопроекте необходимо уточнить порядок проведения контрольных мероприятий без взаимодействия с субъектом, а также понятие контрольной закупки. Выступают эксперты и за закрытый перечень оснований для проведения внеплановых проверок. По их мнению, в единый государственный реестр должны включаться все формы госконтроля, а не только проверки. Беспокойство у делового сообщества вызывает и введение такого основания для проведения проверок, как наблюдение, а также недостаточную увязку законопроекта о госконтроле с проектом закона о саморегулируемых организациях (СРО), который также разрабатывает Минэкономразвития.
По мнению экспертов сейчас нет полного баланса между новым проектом закона о СРО и законопроектом о государственном и муниципальном контроле. При дальнейшем обсуждении надо посмотреть, что делать с полномочиями, которые уже переданы на уровень СРО, а что с теми, которые только будут передаваться».
Замечания к законопроекту также есть у Генпрокуратуры, Минюста и Минфина. Участники заседания также рассмотрели ход реализации «дорожной карты» совершенствования контрольно-надзорной деятельности в РФ на 2016–2017 годы, которая была утверждена Правительством 1 апреля. В рамках «дорожной карты» Правительство РФ утвердило основные направления разработки и внедрения системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности и план-график реализации соответствующего пилотного проекта. Эти документы были разработаны Минэкономразвития также при участии Экспертного совета при Правительстве. Модель оценки ранее прошла обсуждение на Правительственной подкомиссии, по поручению Министра Открытого правительства Михаила Абызова, и была апробирована в ходе экспертных семинаров с участием пилотных ведомств.
При оценке эффективности и результативности предлагается учитывать то, насколько удалось снизить общественно опасные последствия за счет устранения выявленных нарушений, и какой объем материальных, трудовых и финансовых ресурсов был при этом задействован. Кроме того, в документе предусмотрены индикативные показатели, характеризующие различные аспекты контрольно-надзорной деятельности. Внедрять систему планируется в 3 этапа.
В 2016 году планируется апробировать базовую модель на примере отдельных видов контрольно-надзорной деятельности. Перечень этих видов контроля и надзора и соответствующих госорганов, которые примут участие в «пилоте», определит подкомиссия. На ее заседании также должен быть рассмотрен перечень показателей результативности и эффективности, которые контрольно-надзорные органы сформируют в ходе апробации.
Второй и третий этапы (2017 и 2018 гг.) предполагают масштабирование базовой модели на все виды и уровни контрольно-надзорной деятельности и ее нормативно-правовое закрепление.
В рамках реализации плана-графика в Минэкономразвития уже идет работа с теми органами, которые были определены для первоочередного внедрения системы, до 1 июня они должны были представить предложения по соответствующим показателям. На июнь 2016 г. в министерстве запланировано проведение очередного семинара, в ходе которого будут обсуждаться и рассматриваться предложенные ведомствами конкретные наборы показателей и насколько они определяют конечное состояние контрольно-надзорной сферы.
На заседании подкомиссии также обсуждались предложения по устранению избыточных и дублирующих контрольно-надзорных функций. По данному вопросу Минэкономразвития запросило предложения у деловых объединений, федеральных ведомств и Минюста. Получено 56 позиций, наиболее серьезные предложения направили РСПП и ТПП, а также Ростехнадзор, МЧС, Роскомнадзор и ФАС.
По мнению Михаила Абызова, в первую очередь необходимо определить принципы, критерии и правила отнесения контрольно-надзорных функций к избыточным и дублирующим, поскольку зачастую проверяющие и проверяемые понимают это по-разному. Затем нужно будет разработать план устранения этих функций.
На необходимость проведения ревизии нормативной базы в области контроля и надзора обратил внимание и Премьер-министр Дмитрий Медведев в ходе встречи с бизнес-сообществом в Волгограде 31 мая. По его мнению, контрольно-надзорных органов в России чрезмерно много, а объем нормативного регулирования таков, что «дышать бизнесу трудно».