Проект Концепции совершенствования саморегулирования разработан Минэкономразвития в конце 2014 года во исполнение пункта 2 поручения Президента РФ от 27 мая 2014 года № Пр–1168 о принятии мер по совершенствованию механизмов саморегулирования. Цель этого документа — сформировать единую общегосударственную модель саморегулирования.
В соответствии с поручением Министра по вопросам Открытого правительства Михаила Абызова от 2 февраля 2015 года Экспертный совет при Правительстве РФ созданный в 2012 году с целью проведения экспертизы экономических и социально значимых решений правительства, готовит предложения по совершенствованию системы саморегулирования, включая работу над Концепцией совершенствования механизмов саморегулирования.
Концепция совершенствования механизмов саморегулирования активно обсуждалась в экспертном сообществе, в том числе и на площадке Экспертного совета все первое полугодие 2015 года. В результате обсуждения экспертами было подготовлено заключение, в котором отмечалось, что положения Концепции совершенствования механизмов саморегулирования должны быть синхронизованы с Законом о государственном контроле и доработаны с учетом мнений профессионально сообщества.
Большая часть предложений экспертного сообщества разработчиком была внесена в поправки к Закону № 315–ФЗ 2007 года, который регулирует деятельность СРО, опубликованные 10 июля Минэкономразвития на портале regulation.gov.ru для общественного обсуждения.
Идея Минэкономразвития России заключается в том, чтобы унифицировать во всех сферах, где законодательство вводит саморегулирование, подходы к регулированию, механизм единого обеспечения имущественной ответственностью и контрольные механизмы внутри самих СРО.
21 июля 2015 года состоялось очередное совещание у Михаила Абызова, посвященное СРО.
В преддверии совещания Экспертный совет при Правительстве РФ провел активное обсуждение проекта Концепции в форме опроса. В проведенном опросе приняли участие представители деловых и предпринимательских объединений, отраслевых ассоциаций, саморегулируемых организаций из 22 отраслей экономики, а также объединений потребителей и экспертных организаций.
Подавляющее большинство участников опроса посчитали, что передача контрольных функций госорганов саморегулируемым организациям (СРО) должна регламентироваться законом.
Респонденты высказали свое мнение относительно основных «развилок», выявленных ранее по итогам экспертного обсуждения Концепции совершенствования механизмов саморегулирования, разработанной Минэкономразвития.
Представители большинства отраслей полагают, что вопрос делегирования контрольных функций саморегулируемым организациям должен быть закреплен в отраслевом законодательстве или в законе о саморегулируемых организациях, который также разрабатывает Минэкономразвития. Это, по мнению респондентов, позволит избежать дублирования функций и появления бюрократических проблем, а также будет способствовать снижению административной и финансовой нагрузки на бизнес. При этом законом должны быть определены принципы и механизмы для принятия решений о начале и прекращении использования саморегулирования в тех или иных областях.
По мнению респондентов, саморегулируемым организациям могут быть делегированы функции по регулированию, сорегулированию, контролю, лицензированию и по проведению квалификационных экзаменов. При этом большинство из них высказались против сохранения возможности госорганов осуществлять надзор за участниками СРО, получившими такие полномочия. Большинство экспертов выступили за возможность отзыва контрольных полномочий у СРО путем исключения из реестра и ликвидации. Механизм прекращения полномочий СРО они предлагают предусмотреть в базовом законе о СРО.
Экспертный совет при Правительстве РФ уже предлагал синхронизировать законопроект о саморегулировании с законопроектом о госконтроле, который по поручению Президента РФ Минэкономразвития должно было быть внесено в Госдуму 1 сентября, но по предложению Открытого правительства этот срок передвинут на 15 октября 2015 г.
В обоих документах, по мнению экспертов, нужно определить место института саморегулирования и его границы в соотношении с государственным контролем и надзором. Кроме того, в законопроекте о госконтроле, по мнению членов Экспертного совета, нужно определить порядок оценки административных механизмов государственного контроля и возможность их замены альтернативными рыночными механизмами.
Еще один вопрос, по которому респондентам было предложено озвучить свою позицию, касался универсальности требований к саморегулированию и возможности принятия единого закона о саморегулировании для всех сфер хозяйственной деятельности. Подавляющее большинство участников опроса высказались за наличие одновременно и общего закона о деятельности СРО, и отдельных положений в отраслевых законах. При этом ряд экспертов отметили, что общим законом может выступать действующий 315–ФЗ с определенными изменениями.
Мнения респондентов относительно того, должно ли членство в СРО быть добровольным или обязательным, разделились. Противники добровольного вступления в СРО отмечали, что добровольное членство не оказывает существенного влияния на качество оказываемых услуг и в то же время не позволяет в полной мере обеспечить ответственность членов СРО и не дает стимулов для развития саморегулирования. Членство в СРО должно быть обязательным при передаче функций лицензирования и госрегулирования, контрольных полномочий, а также в сферах высокой общественной значимости, касающихся безопасности людей, здравоохранения.
Что касается вопроса участия в национальных объединениях СРО, то большинство экспертов высказались либо против создания национальных объединений СРО, либо воздержались от ответа.
При реализации предложенного законопроектом варианта существует опасность создания национальных объединений со значительными функциями по контролю за предпринимателями без возможности применения санкций к самим национальным объединениям, — предупреждали ранее эксперты Открытого правительства.
В отношении обязательности обеспечения СРО имущественной ответственности членов мнения экспертов разделились поровну. У тех, кто против, основной аргумент состоит в обременительности и чрезмерности таких механизмов для бизнеса. Те, кто поддерживает эту идею, предлагают либо использовать механизм компенсационных фондов, либо страховать профессиональную ответственность.
У саморегулируемых организаций должна быть особая роль в осуществлении оценки регулирующего воздействия (ОРВ), — уверено большинство участников опроса. Участие СРО в этой процедуре позволяет дать более широкий профессиональный взгляд на предмет регулирования, сохранить баланс интересов между бизнесом и потребителем и получить обратную связь от рынка. Большинство экспертов высказались за установление обязательного участия СРО в ОРВ проектов федеральных законов и других нормативных правовых актов, а также за необходимость урегулирования механизма учета мнения СРО при подготовке законопроектов ко второму чтению. Для этого они предлагают внести соответствующие изменения в регламент Госдумы.
На совещании 21 июля члены экспертного совета подвергли критике не сам подход Минэкономразвития России к законопроекту (его представлял глава Департамента государственного регулирования в экономике Алексей Херсонцев), а отсутствие прямой увязки этого документа с другим законопроектом — «О надзоре и контроле».
Участниками было отмечено, что разработанный Минэкономразвития законопроект о саморегулируемых организациях в его текущей версии, не соответствует задачам по совершенствованию системы саморегулирования в РФ и нуждается в серьезной доработке.
Предложения структур Открытого правительства существенно переработать проект для Минэкономразвития РФ стало достаточно неудобным, несмотря на то, что значительная часть претензий экспертов относится скорее к закону о госконтроле. Впрочем, в части поправок к закону о СРО игнорировать экспертизу Экспертного совета теперь будет невозможно, так как уже внесены и опубликованы изменения в регламент этой структуры, которые делают для ведомств обязательный учет заключений Экспертного совета.
Минэкономразвития в очередной раз доработало законопроект изменений в закон «О саморегулируемых организациях и отдельные законодательные акты РФ» и направило его еще раз для обсуждения в федеральные органы власти, а также в Российский союз промышленников и предпринимателей и Торгово-промышленную палату.
Как сообщается в пояснительной записке министерства к данной, уже второй версии законопроекта, этот документ подготовлен с целью определения общих правовых основ института саморегулирования в РФ. Что предусматривает: во-первых, формирование общегосударственной модели саморегулирования; во-вторых, повышение эффективности государственного надзора за СРО и усиление их ответственности в случае нарушения обязательных требований; и, в-третьих, усиление стимулов для создания и развития саморегулируемых организаций с добровольным участием.
Законопроект должен помочь решить следующие проблемы: недостаточную эффективность контроля СРО за деятельностью своих членов; низкое качество работ и услуг, выполняемых членами СРО; низкую эффективность существующей модели имущественной ответственности членов СРО (крайне низкое число взысканий на средства компфондов в целях возмещения ущерба); низкое качество стандартов деятельности, разрабатываемых СРО; высокие риски утраты средств компфонда в случае отзыва лицензии у кредитной организации, на депозите которой размещены средства СРО.
Законопроект предусматривает закрепление в законе № 315–ФЗ «О саморегулируемых организациях»:
- положений по раскрытию стандартов саморегулирования и расширение требований к ним;
- расширение перечня внутренних документов СРО;
- запрет на добровольное прекращение членства в обязательных СРО в ходе проверок;
- конкретизацию сведений, размещаемых СРО на своем сайте;
- детализацию норм, регулирующих контроль СРО за своими членами;
- уточнение порядка применения мер дисциплинарного воздействия СРО в отношении своих членов;
- возможность создания дополнительного компфонда для обеспечения ответственности членов СРО, допущенных к выполнению отдельных видов работ с повышенным уровнем риска для потребителя;
- конкретизация порядка взыскания средств компфонда СРО;
- введение отдельных норм по страхованию ответственности членов СРО;
- введение норм по национальному объединению СРО и его правовому положению.
Как полагает разработчик документа, принятие законопроекта позволит повысить уровень доверия к институту саморегулирования, а также ответственность членов саморегулируемых организаций за результаты их деятельности.