Повременим ставить жирную точку...
Ни один из обсуждаемых законопроектов 2015 года не имел такого резонанса, как законопроекты: «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в РФ», разрабатываемые Минэкономразвития. Итогом водоворота страстей активного обсуждения данных законопроектов в открытом формате и неоднократного внесения изменений в них стало принятие Госдумой РФ 23 октября 2015 г. во втором и третьем чтении Федерального закона № 674850–6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», что осталось как-то незаметно для экспертного и предпринимательского сообщества, несмотря на то, что у него по-прежнему остались замечания к документу.
Судьба законопроекта «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в РФ» пока под большим вопросом.
Будем с нетерпением ждать завершения этой истории и повременим ставить и в одном, и в другом случае жирную точку.
В конце июля Президент РФ выпустил ряд поручений по оптимизации системы госконтроля в РФ, в том числе, Правительству совместно с Генпрокуратурой было поручено представить предложения о размещении в Реестре информации о контрольных и надзорных мероприятиях всех госорганов, проводимых не только в отношении субъектов предпринимательской деятельности, но и других объектов контроля, включая госорганы и органы местного самоуправления
Ранее Президент РФ заявлял о необходимости исключить избыточное административное давление на бизнес и избавить предпринимателей от навязчивого контроля и надзора. Глава государства, в частности, поручил разработать проект закона о государственном контроле и надзоре, в котором должна быть определена структура функций и полномочий контрольных и надзорных органов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Среди конкретных мер совершенствования контроля и надзора — переход на риск-ориентированный подход, создание единого реестра проверок с информацией обо всех проверках (запущен 1 июля), их результатах и принятых мерах, а также проведение проверок в открытом и публичном формате. Ответственными за работу в Кабинете министров назначены Минэкономразвития, Минфин, Минюст и Министр по вопросам Открытого правительства Михаила Абызов.
Работа над документом велась Экспертным советом при Правительстве РФ. Координацию обсуждения законопроекта по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти возглавил Михаил Абызов. На первом заседании Экспертного совета Министр поручил организовать масштабное обсуждение документа с привлечением всех заинтересованных сторон. Одной из площадок для этого выбран Совет Федерации, соответствующую идею поддержала спикер верхней палаты парламента Валентина Матвиенко.
Минэкономразвития неоднократно вносило изменения в законопроект по итогам обсуждений, однако у экспертного и предпринимательского сообщества по-прежнему остаются замечания к документу.
Крупный бизнес многократно выступал против внесения законопроекта о контроле и надзоре в Госдуму и требовал от чиновников фактически начать работу по подготовке законопроекта о госконтроле с нуля.
В письме РСПП от 24 сентября 2015 года на имя Министра по вопросам Открытого правительства Михаила Абызова президент РСПП Александр Шохин просил отложить внесение в Госдуму законопроекта «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в РФ» до «устранения ряда существенных замечаний». В этом письме главы РСПП было отмечено, что «в данной редакции законопроект не может быть одобрен и нуждается в существенной доработке».
Для того чтобы ослабить избыточное давление на бизнес и оптимизировать контроль, РСПП предлагал сначала проанализировать виды федерального, регионального и муниципального контроля «на предмет их дублирования, пересечения и избыточности», а также пересмотреть обязательные требования, которые содержатся в отраслевом законодательстве. Только после такой масштабной ревизии могут быть подготовлены предложения по повышению качества регулирования контрольно-надзорных органов, — считают в РСПП.
В письме Александра Шохина было предложено экспертному совету взяться за написание нового плана совместных действий («дорожной карты»). В ней, по мнению РСПП, должно было быть закреплено одно из главных предложений промышленников — расширение сферы делегирования контрольно-надзорных полномочий саморегулируемым организациям (СРО). Члены СРО, для которых членство в СРО является обязательным, не должны подвергаться ни плановым, ни внеплановым проверкам, — настаивает бизнес. Так же такую норму промышленники предлагали рассмотреть и в отношении предпринимателей, для которых членство является добровольным.
В законопроекте, по их мнению, нужно исключить возможность процедуры привлечения лица к административной ответственности до окончания проверки, так как только акт проверки должен быть поводом для возбуждения дел об административном правонарушении. Не нравились предпринимателям статьи «Наблюдение» и «Мониторинг» — согласно им контрольно-надзорные органы по выявленным нарушениям могут проводить проверки «в иных формах». В РСПП считают, что указанная норма фактически предоставляет органам контроля и надзора возможность по своему усмотрению назначать и проводить внеплановые проверки, что может привести к увеличению контрольно-надзорного давления. Не по душе РСПП и отсутствие в законопроекте требования о формировании ежегодного сводного плана проведения проверок и размещении его на сайте Генпрокуратуры, что предусмотрено законом о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Кроме того, чтобы исключить дублирование проверок, необходимо четко разграничить компетенцию органов прокуратуры и контроля/надзора, — считают в РСПП. По их мнению, целесообразно было бы рассмотреть вопрос об обязательном согласовании с органами прокуратуры отдельных видов оперативно-розыскных мероприятий. Так же необходимо прогнозировать вопрос о допустимости использования результатов оперативно-розыскной деятельности в качестве оснований для осуществления контроля и надзора и рассмотрения дел об административных правонарушениях. РСПП согласен с Экспертным советом в вопросе закрепления в документе нормы о прекращении контроля за выполнением обязательных требований, установленных нормативными актами СССР и РСФСР. Не согласны промышленники и со сроками документальной или выездной проверки с нынешних 20 до 60 дней.
В РСПП среди положительных нововведений законопроекта видят прямой запрет на введение новых видов контроля, введение риск-ориентированного подхода.
Министр Открытого правительства Михаил Абызов также неоднократно заявлял, что вносить законопроект в Госдуму в текущей редакции «преждевременно». Внесение в Госдуму уже четвертого варианта разрабатываемого Минэкономики документа по январскому поручению Президента уже однажды переносилось по просьбе Михаила Абызова с 1 сентября на 15 октября. Причина — негативное заключение Экспертного совета при Правительстве.
По его мнению, документ нуждался в серьезной доработке, а сконцентрироваться в работе необходимо на совершенствовании контрольно-надзорной деятельности и оптимизации работы контролирующих органов, и только после этого в течение 2016 года документ целесообразно выносить на рассмотрение Госдумы. При этом в тексте законопроекта должны быть отражены основные направления совершенствования контрольно-надзорной деятельности, такие, как: ревизия обязательных требований по всем видам контроля и надзора, отмена и сокращение устаревших требований; определение полномочий федеральных органов контроля и надзора, которые целесообразно передать на региональный уровень; оптимизация структуры контрольно-надзорных органов и формирование соответствующих ключевых показателей эффективности (КПЭ) их деятельности, как по отраслям, так и по ведомствам. «Это главные приоритеты, которые должны быть сформулированы в соответствующих разделах законопроекта, во многом они отражают позицию ведущих бизнес-объединений», — считает Михаил Абызов.
«Государственный контроль нового качества. Барьер или стимул для бизнеса?» На эти вопросы попытались ответить участники дебатов, организованных Открытым правительством в рамках Международного инвестиционного форума «Сочи–2015» 2 октября 2015 года. По их мнению, для построения «умной» и эффективной системы госконтроля нужно найти баланс между интересами государства, общества и бизнеса — главными заказчиками государственного контроля и надзора.
Важность перехода на «умный контроль» отметил в своем выступлении на пленарной сессии Форума Премьер-министр РФ Дмитрий Медведев: «Нам нужно в первую очередь изменить качество государственного контроля. У нас огромное количество контрольно-надзорных органов. Их содержание нам не по карману. Как не по карману оно и бизнесу, который — и это ни для кого не секрет — зачастую вынужден просто откупаться. Ежегодно у нас проводится более 2 миллионов проверок. Это необоснованно много. Госконтроль должен быть умным, а не частым».
Министр Правительства Михаил Абызов в своем выступлении назвал пять главных аспектов построения контроля и надзора, которые необходимы сегодня в РФ: это принятие понятной и объективной системы показателей эффективности и уход от рудиментарной «палочной» системы; построение современной информационной системы, которая бы, с одной стороны, фиксировала все надзорные мероприятия, а с другой — собирала бы индикаторы и факторы риска и вела учет нанесенного или предотвращенного ущерба. Третий аспект — прозрачность системы функционирования контрольно-надзорных ведомств. Четвертое — концентрация на предупреждение ущерба, профилактика и обучение поднадзорных субъектов. И наконец, пятое — риск-ориентированность, увеличение числа проверок в зависимости от степени риска, который присутствует на том или ином предприятии.
В связи с этим, по словам Михаила Абызова, на первый план выступают три важных направления работы в рамках совершенствования госконтроля: это ревизия требований и функций по контролю и надзору, оптимизация структуры контрольно-надзорных органов и вопрос делегирования контрольно-надзорных полномочий. «В настоящее время задача государства, бизнеса и общества — выработать новые правила, которые были бы адекватны сегодняшней структуре экономики и общественного уклада — с одной стороны, а с другой стороны — разработать план трансформации. Во многом система контроля и надзора досталась нам исторически от Советского Союза. При этом экономическая структура радикально отличается. Мы продолжаем концентрировать контроль и надзор вокруг вопросов соблюдения обязательных требований и процедур, а не вокруг вопросов риска и ущерба, глубинных общественно значимых требований», — отметил Михаил Абызов.
В части, касающейся совершенствования контрольно-надзорной деятельности, необходимо провести ревизию требований на предмет их устаревания, исключить дублирование и противоречивость. Так же важным моментом является и совершенствование информационно-аналитического обеспечения контрольно-надзорной деятельности, — указал Министр.
По мнению члена Экспертного совета при Правительстве РФ Андрея Жулина, в 2016 году контроль по-прежнему не ориентирован на выявление случаев, связанных с угрозой или фактами причинения вреда. По итогам проверок выявляются нарушения, представляющие непосредственную угрозу причинения вреда, всего лишь в 10% случаев, а выявляются факты причинения вреда всего лишь в 1%. Эта статистика достаточно устойчивая все 4 последних года.
Бизнес-омбудсмен Борис Титов в ходе дебатов предостерег от поспешного принятия Закона о госконтроле и призвал ввести больше ограничений в 294–ФЗ о защите прав предпринимателей, подумать об ограничениях по периодичности плановых и внеплановых проверок. Текущая же версия законопроекта о госконтроле, по его мнению, может, напротив, привести к усилению ограничений для бизнеса. «Наказание в случае реального ущерба должен нести не только предприниматель, но и чиновник контрольного ведомства, который допустил этот ущерб», — считает Б. Титов.
Парламентские слушания, организованные Комитетом Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера прошли 16 октября 2015 г., где были рассмотрены проблемы законодательного регулирования государственного и муниципального контроля. Участники слушания еще раз отметили, что повышение результативности и эффективности госконтроля и надзора в РФ в настоящее время является одной из приоритетных в сфере совершенствования системы государственного управления.
Открывая парламентские слушания, Глава комитета Дмитрий Азаров подчеркнул, что, не реализовав данное поручение Президента, не приходится рассчитывать на опережающие темпы развития экономики.
Статс-секретарь — заместитель Министра экономического развития РФ Олег Фомичёв
в своем выступлении перед сенаторами и экспертами отметил, что законопроект «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации» должен задать единые правовые рамка контроля и надзора для всех сфер бизнеса.
«В проекты ФЗ мы старались встроить реально прозрачную систему контрольно-надзорной деятельности, которая, с одной стороны, регламентировала бы деятельность самих контролеров в отношении всех форм и методов контроля, установленных законодательством, чтобы не было «серых зон», и с точки зрения защиты прав предпринимателей», — подчеркнул он.
Одним из ключевых блоков также является система оценки результативности органов контроля и надзора. Сейчас она ориентирована на показатели выявленного количества нарушений, начисленных штрафов и т.д. Предлагается в этой части перейти на реальную оценку результативности, связанную с конечными общественно важными результатам осуществления этой контрольно-надзорной деятельности. Таким показателем должно быть состояние различных сфер жизни общества, регулируемых обязательными требованиями, соблюдение которых обеспечивается органами контроля и надзора.
Олег Фомичёв отметил, что в предлагаемом законопроекте Минэкономразвития не пыталось ввести ничего радикально нового. Но после принятия документа должны вступить в силу новые или приведены в соответствие действующие положения о видах контроля и надзора, а также административные регламенты их осуществления.
По его словам, первый федеральный закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) был принят четырнадцать лет назад в 2001 году. В этом документе закреплены принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора). «Плановые мероприятия по контролю могли проводиться ранее не чаще, чем раз в два года, — отметил замминистра. — Для субъектов малого предпринимательства первое плановое мероприятие по контролю могло состояться не ранее, чем через три года после государственной регистрации». Он подчеркнул, что тогда это был важный новаторский закон, создающий правовую основу для защиты интересов бизнеса, который действительно помог снизить административное давление на бизнес. Затем давление снова возросло, и в 2008 году был принят ныне действующий 294–ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Его основными новеллами стали: уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности и порядок назначения и проведения проверок, как единственных, известных Закону, мероприятий по контролю. Появились ежегодные графики проведения плановых проверок, а в систему организации контрольно-надзорной деятельности были включены органы прокуратуры». С 2008 года изменения в 294–ФЗ были внесены 48 раз.
«В настоящее время на 8 федеральных органов исполнительной власти приходится более 90% всех проверок. В отношении именно этих органов и именно этих видов контроля установлено большее число особенностей либо большее число исключений из 294–ФЗ, а это значит, что 90% всех проверок полностью или частично выведено из-под закона о проверках», — отметил представитель Минэкономразвития РФ.
По словам Олега Фомичёва, зная о проведении плановой проверки, руководители организаций или уходят в отпуск или приостанавливают свою деятельность. И в этом случае контролеры не имеют возможности провести плановую проверку, и проверка фактически переносится на следующий год.
За последние три года статистика показывает устойчивую тенденцию к снижению общего количества проверок. В 2012 г. проведено 2,9 млн. проверок, в 2013 г. — 2,6 млн. в прошлом 2014 г. — менее 2,4 млн. проверок. Количество проверок неуклонно снижается, и это может быть вызвано двумя факторами: либо применение 294–ФЗ дает положительный эффект, или сокращение численности контролеров ведет к снижению числа проверок. Замминистра обратил внимание, что оба этих положения имеют право на существование, но представители бизнеса не подтверждают снижение числа проверок, а напротив, говорят о постоянно растущем административном давлении. Он подчеркнул, что слова расходятся со статистикой, и это говорит о том, что основные контрольно-надзорные мероприятия проводятся не в соответствии с законными основаниями и проходят не в виде проверок, а в виде иных форм предусмотренных отраслевым законодательством. Необходимы практические меры по реализации уже действующих норм о контроле и надзоре.
«Серьезным шагом вперед стало введение института оценки регулирующего воздействия, которая служит фильтром для вновь принимаемых обязательных требований», — подчеркнул заместитель Министра, заметив, что все эти меры важны и их принятие является хорошим, но недостаточным результатом. Объем правовой базы и обязательных требований растет ежегодно в геометрической прогрессии.
Минэкономразвития считает, что необходима масштабная программа пересмотра обязательных требований, в частности, предлагает сбалансированный подход: признавать роль СРО, обсуждать тему контрольно-надзорной деятельности при введении обязательных СРО. Практика показывает, что готовности снизить государственное воздействие, контроль для членов СРО не ощущается.
Ряд шагов по изменению действующих правовых подходов уже проделан на основании данных в последние годы поручений Президента РФ. В числе таких шагов: ведение Единого реестра проверок, надзорных каникул, переход на применение риск-ориентированного подхода, снижение административной нагрузки на малый бизнес в 2016–2018 гг. путем проведения «надзорных каникул». А также внедрение риск-ориентированного подхода. Мировой опыт использования модели управления рисками свидетельствует, что ее применение позволяет сократить общее количество проверок от 30% до десятков раз, а отдельные категории бизнеса и вовсе освободить от необходимости прохождения плановых проверок.
Основная проблема сейчас касается обязательных требований, соблюдение которых проверяется органами контроля и надзора. Зачастую они повторяют друг друга, но содержатся в актах, которые проверяют различные органы государственной власти. При этом попытки бороться с такими требованиями напоминают борьбу с гидрой, потому что как только вы начинаете отменять, ужесточать, уменьшать одни требования, на следующий день выходят следующие, которые с лихвой заменяют уже отмененные.
Представители бизнес-сообщества также считают, что необходимо исключить дублирование функций в госконтроле на региональном и муниципальном уровне и закрепить это в нормативно-правовых актах. Так же нужно сократить перечень обязательных требований и сформулировать принципы, которые бы снижали административное давление и сокращали количество проверок в отношении добросовестных предпринимателей, которые в течение 3–5 лет не имеют никаких нарушений.
Так же экспертами было отмечено, что большинство предпринимателей поддерживает риск-ориентированный подход, но в документе он прописан не до конца. По их мнению, необходимо использовать опыт пилотных регионов по применению риск-ориентированного подхода и не торопиться с принятием законопроекта о госконтроле. Эксперты обратили внимание сенаторов на ухудшение положения бизнеса по сравнению с действующим 294–ФЗ. В текущей экономической ситуации бизнесу нельзя предлагать неясные правила и предложили отложить внесение данного законопроекта в Думу хотя бы до середины 2016 года.
По итогам парламентских слушаний Комитет СФ по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера выработал свои рекомендации,
в том числе по подготовке правительственного плана мероприятий по комплексному совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в период 2016–2017 годов.
23 октября 2015 г. во втором и третьем чтении Госдумой принят Федеральный закон № 674850–6 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Выступая перед депутатами, председатель Комитета Госдумы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству Анатолий Аксаков отметил, что ко второму и третьему чтению был принят ряд поправок. В частности, снята неопределенность в исчислении сроков проведения проверки при получении документов по межведомственному электронному взаимодействию. Определено, что проверка может быть неоднократно приостановлена на срок до 10 рабочих дней, в этот период проверочные действия контрольного органа прекращаются. Уточнены процедуры запросов и представления документов (информации), содержащих налоговую, государственную и иную охраняемую законом тайну. Расширены права проверяемых лиц на их ознакомление с документами (информацией), полученными в рамках межведомственного взаимодействия. Скорректированы сроки вступления в силу законопроекта, его отдельных положений для того, чтобы обеспечить реализацию принимаемого Закона.
С принятием документа бизнес и экспертное сообщество по-прежнему не спешат ставить в этом вопросе жирную точку, в надежде, что времена изменились, и государство вместе с бизнесом работает во имя безопасности каждого из нас.
Судьба законопроекта «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в РФ» пока под большим вопросом.
Будем с нетерпением ждать завершения этой истории и повременим ставить и в одном, и в другом случае жирную точку.
В конце июля Президент РФ выпустил ряд поручений по оптимизации системы госконтроля в РФ, в том числе, Правительству совместно с Генпрокуратурой было поручено представить предложения о размещении в Реестре информации о контрольных и надзорных мероприятиях всех госорганов, проводимых не только в отношении субъектов предпринимательской деятельности, но и других объектов контроля, включая госорганы и органы местного самоуправления
Ранее Президент РФ заявлял о необходимости исключить избыточное административное давление на бизнес и избавить предпринимателей от навязчивого контроля и надзора. Глава государства, в частности, поручил разработать проект закона о государственном контроле и надзоре, в котором должна быть определена структура функций и полномочий контрольных и надзорных органов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Среди конкретных мер совершенствования контроля и надзора — переход на риск-ориентированный подход, создание единого реестра проверок с информацией обо всех проверках (запущен 1 июля), их результатах и принятых мерах, а также проведение проверок в открытом и публичном формате. Ответственными за работу в Кабинете министров назначены Минэкономразвития, Минфин, Минюст и Министр по вопросам Открытого правительства Михаила Абызов.
Работа над документом велась Экспертным советом при Правительстве РФ. Координацию обсуждения законопроекта по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти возглавил Михаил Абызов. На первом заседании Экспертного совета Министр поручил организовать масштабное обсуждение документа с привлечением всех заинтересованных сторон. Одной из площадок для этого выбран Совет Федерации, соответствующую идею поддержала спикер верхней палаты парламента Валентина Матвиенко.
Минэкономразвития неоднократно вносило изменения в законопроект по итогам обсуждений, однако у экспертного и предпринимательского сообщества по-прежнему остаются замечания к документу.
Крупный бизнес многократно выступал против внесения законопроекта о контроле и надзоре в Госдуму и требовал от чиновников фактически начать работу по подготовке законопроекта о госконтроле с нуля.
В письме РСПП от 24 сентября 2015 года на имя Министра по вопросам Открытого правительства Михаила Абызова президент РСПП Александр Шохин просил отложить внесение в Госдуму законопроекта «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в РФ» до «устранения ряда существенных замечаний». В этом письме главы РСПП было отмечено, что «в данной редакции законопроект не может быть одобрен и нуждается в существенной доработке».
Для того чтобы ослабить избыточное давление на бизнес и оптимизировать контроль, РСПП предлагал сначала проанализировать виды федерального, регионального и муниципального контроля «на предмет их дублирования, пересечения и избыточности», а также пересмотреть обязательные требования, которые содержатся в отраслевом законодательстве. Только после такой масштабной ревизии могут быть подготовлены предложения по повышению качества регулирования контрольно-надзорных органов, — считают в РСПП.
В письме Александра Шохина было предложено экспертному совету взяться за написание нового плана совместных действий («дорожной карты»). В ней, по мнению РСПП, должно было быть закреплено одно из главных предложений промышленников — расширение сферы делегирования контрольно-надзорных полномочий саморегулируемым организациям (СРО). Члены СРО, для которых членство в СРО является обязательным, не должны подвергаться ни плановым, ни внеплановым проверкам, — настаивает бизнес. Так же такую норму промышленники предлагали рассмотреть и в отношении предпринимателей, для которых членство является добровольным.
В законопроекте, по их мнению, нужно исключить возможность процедуры привлечения лица к административной ответственности до окончания проверки, так как только акт проверки должен быть поводом для возбуждения дел об административном правонарушении. Не нравились предпринимателям статьи «Наблюдение» и «Мониторинг» — согласно им контрольно-надзорные органы по выявленным нарушениям могут проводить проверки «в иных формах». В РСПП считают, что указанная норма фактически предоставляет органам контроля и надзора возможность по своему усмотрению назначать и проводить внеплановые проверки, что может привести к увеличению контрольно-надзорного давления. Не по душе РСПП и отсутствие в законопроекте требования о формировании ежегодного сводного плана проведения проверок и размещении его на сайте Генпрокуратуры, что предусмотрено законом о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Кроме того, чтобы исключить дублирование проверок, необходимо четко разграничить компетенцию органов прокуратуры и контроля/надзора, — считают в РСПП. По их мнению, целесообразно было бы рассмотреть вопрос об обязательном согласовании с органами прокуратуры отдельных видов оперативно-розыскных мероприятий. Так же необходимо прогнозировать вопрос о допустимости использования результатов оперативно-розыскной деятельности в качестве оснований для осуществления контроля и надзора и рассмотрения дел об административных правонарушениях. РСПП согласен с Экспертным советом в вопросе закрепления в документе нормы о прекращении контроля за выполнением обязательных требований, установленных нормативными актами СССР и РСФСР. Не согласны промышленники и со сроками документальной или выездной проверки с нынешних 20 до 60 дней.
В РСПП среди положительных нововведений законопроекта видят прямой запрет на введение новых видов контроля, введение риск-ориентированного подхода.
Министр Открытого правительства Михаил Абызов также неоднократно заявлял, что вносить законопроект в Госдуму в текущей редакции «преждевременно». Внесение в Госдуму уже четвертого варианта разрабатываемого Минэкономики документа по январскому поручению Президента уже однажды переносилось по просьбе Михаила Абызова с 1 сентября на 15 октября. Причина — негативное заключение Экспертного совета при Правительстве.
По его мнению, документ нуждался в серьезной доработке, а сконцентрироваться в работе необходимо на совершенствовании контрольно-надзорной деятельности и оптимизации работы контролирующих органов, и только после этого в течение 2016 года документ целесообразно выносить на рассмотрение Госдумы. При этом в тексте законопроекта должны быть отражены основные направления совершенствования контрольно-надзорной деятельности, такие, как: ревизия обязательных требований по всем видам контроля и надзора, отмена и сокращение устаревших требований; определение полномочий федеральных органов контроля и надзора, которые целесообразно передать на региональный уровень; оптимизация структуры контрольно-надзорных органов и формирование соответствующих ключевых показателей эффективности (КПЭ) их деятельности, как по отраслям, так и по ведомствам. «Это главные приоритеты, которые должны быть сформулированы в соответствующих разделах законопроекта, во многом они отражают позицию ведущих бизнес-объединений», — считает Михаил Абызов.
«Государственный контроль нового качества. Барьер или стимул для бизнеса?» На эти вопросы попытались ответить участники дебатов, организованных Открытым правительством в рамках Международного инвестиционного форума «Сочи–2015» 2 октября 2015 года. По их мнению, для построения «умной» и эффективной системы госконтроля нужно найти баланс между интересами государства, общества и бизнеса — главными заказчиками государственного контроля и надзора.
Важность перехода на «умный контроль» отметил в своем выступлении на пленарной сессии Форума Премьер-министр РФ Дмитрий Медведев: «Нам нужно в первую очередь изменить качество государственного контроля. У нас огромное количество контрольно-надзорных органов. Их содержание нам не по карману. Как не по карману оно и бизнесу, который — и это ни для кого не секрет — зачастую вынужден просто откупаться. Ежегодно у нас проводится более 2 миллионов проверок. Это необоснованно много. Госконтроль должен быть умным, а не частым».
Министр Правительства Михаил Абызов в своем выступлении назвал пять главных аспектов построения контроля и надзора, которые необходимы сегодня в РФ: это принятие понятной и объективной системы показателей эффективности и уход от рудиментарной «палочной» системы; построение современной информационной системы, которая бы, с одной стороны, фиксировала все надзорные мероприятия, а с другой — собирала бы индикаторы и факторы риска и вела учет нанесенного или предотвращенного ущерба. Третий аспект — прозрачность системы функционирования контрольно-надзорных ведомств. Четвертое — концентрация на предупреждение ущерба, профилактика и обучение поднадзорных субъектов. И наконец, пятое — риск-ориентированность, увеличение числа проверок в зависимости от степени риска, который присутствует на том или ином предприятии.
В связи с этим, по словам Михаила Абызова, на первый план выступают три важных направления работы в рамках совершенствования госконтроля: это ревизия требований и функций по контролю и надзору, оптимизация структуры контрольно-надзорных органов и вопрос делегирования контрольно-надзорных полномочий. «В настоящее время задача государства, бизнеса и общества — выработать новые правила, которые были бы адекватны сегодняшней структуре экономики и общественного уклада — с одной стороны, а с другой стороны — разработать план трансформации. Во многом система контроля и надзора досталась нам исторически от Советского Союза. При этом экономическая структура радикально отличается. Мы продолжаем концентрировать контроль и надзор вокруг вопросов соблюдения обязательных требований и процедур, а не вокруг вопросов риска и ущерба, глубинных общественно значимых требований», — отметил Михаил Абызов.
В части, касающейся совершенствования контрольно-надзорной деятельности, необходимо провести ревизию требований на предмет их устаревания, исключить дублирование и противоречивость. Так же важным моментом является и совершенствование информационно-аналитического обеспечения контрольно-надзорной деятельности, — указал Министр.
По мнению члена Экспертного совета при Правительстве РФ Андрея Жулина, в 2016 году контроль по-прежнему не ориентирован на выявление случаев, связанных с угрозой или фактами причинения вреда. По итогам проверок выявляются нарушения, представляющие непосредственную угрозу причинения вреда, всего лишь в 10% случаев, а выявляются факты причинения вреда всего лишь в 1%. Эта статистика достаточно устойчивая все 4 последних года.
Бизнес-омбудсмен Борис Титов в ходе дебатов предостерег от поспешного принятия Закона о госконтроле и призвал ввести больше ограничений в 294–ФЗ о защите прав предпринимателей, подумать об ограничениях по периодичности плановых и внеплановых проверок. Текущая же версия законопроекта о госконтроле, по его мнению, может, напротив, привести к усилению ограничений для бизнеса. «Наказание в случае реального ущерба должен нести не только предприниматель, но и чиновник контрольного ведомства, который допустил этот ущерб», — считает Б. Титов.
Парламентские слушания, организованные Комитетом Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера прошли 16 октября 2015 г., где были рассмотрены проблемы законодательного регулирования государственного и муниципального контроля. Участники слушания еще раз отметили, что повышение результативности и эффективности госконтроля и надзора в РФ в настоящее время является одной из приоритетных в сфере совершенствования системы государственного управления.
Открывая парламентские слушания, Глава комитета Дмитрий Азаров подчеркнул, что, не реализовав данное поручение Президента, не приходится рассчитывать на опережающие темпы развития экономики.
Статс-секретарь — заместитель Министра экономического развития РФ Олег Фомичёв
в своем выступлении перед сенаторами и экспертами отметил, что законопроект «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации» должен задать единые правовые рамка контроля и надзора для всех сфер бизнеса.
«В проекты ФЗ мы старались встроить реально прозрачную систему контрольно-надзорной деятельности, которая, с одной стороны, регламентировала бы деятельность самих контролеров в отношении всех форм и методов контроля, установленных законодательством, чтобы не было «серых зон», и с точки зрения защиты прав предпринимателей», — подчеркнул он.
Одним из ключевых блоков также является система оценки результативности органов контроля и надзора. Сейчас она ориентирована на показатели выявленного количества нарушений, начисленных штрафов и т.д. Предлагается в этой части перейти на реальную оценку результативности, связанную с конечными общественно важными результатам осуществления этой контрольно-надзорной деятельности. Таким показателем должно быть состояние различных сфер жизни общества, регулируемых обязательными требованиями, соблюдение которых обеспечивается органами контроля и надзора.
Олег Фомичёв отметил, что в предлагаемом законопроекте Минэкономразвития не пыталось ввести ничего радикально нового. Но после принятия документа должны вступить в силу новые или приведены в соответствие действующие положения о видах контроля и надзора, а также административные регламенты их осуществления.
По его словам, первый федеральный закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) был принят четырнадцать лет назад в 2001 году. В этом документе закреплены принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора). «Плановые мероприятия по контролю могли проводиться ранее не чаще, чем раз в два года, — отметил замминистра. — Для субъектов малого предпринимательства первое плановое мероприятие по контролю могло состояться не ранее, чем через три года после государственной регистрации». Он подчеркнул, что тогда это был важный новаторский закон, создающий правовую основу для защиты интересов бизнеса, который действительно помог снизить административное давление на бизнес. Затем давление снова возросло, и в 2008 году был принят ныне действующий 294–ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Его основными новеллами стали: уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности и порядок назначения и проведения проверок, как единственных, известных Закону, мероприятий по контролю. Появились ежегодные графики проведения плановых проверок, а в систему организации контрольно-надзорной деятельности были включены органы прокуратуры». С 2008 года изменения в 294–ФЗ были внесены 48 раз.
«В настоящее время на 8 федеральных органов исполнительной власти приходится более 90% всех проверок. В отношении именно этих органов и именно этих видов контроля установлено большее число особенностей либо большее число исключений из 294–ФЗ, а это значит, что 90% всех проверок полностью или частично выведено из-под закона о проверках», — отметил представитель Минэкономразвития РФ.
По словам Олега Фомичёва, зная о проведении плановой проверки, руководители организаций или уходят в отпуск или приостанавливают свою деятельность. И в этом случае контролеры не имеют возможности провести плановую проверку, и проверка фактически переносится на следующий год.
За последние три года статистика показывает устойчивую тенденцию к снижению общего количества проверок. В 2012 г. проведено 2,9 млн. проверок, в 2013 г. — 2,6 млн. в прошлом 2014 г. — менее 2,4 млн. проверок. Количество проверок неуклонно снижается, и это может быть вызвано двумя факторами: либо применение 294–ФЗ дает положительный эффект, или сокращение численности контролеров ведет к снижению числа проверок. Замминистра обратил внимание, что оба этих положения имеют право на существование, но представители бизнеса не подтверждают снижение числа проверок, а напротив, говорят о постоянно растущем административном давлении. Он подчеркнул, что слова расходятся со статистикой, и это говорит о том, что основные контрольно-надзорные мероприятия проводятся не в соответствии с законными основаниями и проходят не в виде проверок, а в виде иных форм предусмотренных отраслевым законодательством. Необходимы практические меры по реализации уже действующих норм о контроле и надзоре.
«Серьезным шагом вперед стало введение института оценки регулирующего воздействия, которая служит фильтром для вновь принимаемых обязательных требований», — подчеркнул заместитель Министра, заметив, что все эти меры важны и их принятие является хорошим, но недостаточным результатом. Объем правовой базы и обязательных требований растет ежегодно в геометрической прогрессии.
Минэкономразвития считает, что необходима масштабная программа пересмотра обязательных требований, в частности, предлагает сбалансированный подход: признавать роль СРО, обсуждать тему контрольно-надзорной деятельности при введении обязательных СРО. Практика показывает, что готовности снизить государственное воздействие, контроль для членов СРО не ощущается.
Ряд шагов по изменению действующих правовых подходов уже проделан на основании данных в последние годы поручений Президента РФ. В числе таких шагов: ведение Единого реестра проверок, надзорных каникул, переход на применение риск-ориентированного подхода, снижение административной нагрузки на малый бизнес в 2016–2018 гг. путем проведения «надзорных каникул». А также внедрение риск-ориентированного подхода. Мировой опыт использования модели управления рисками свидетельствует, что ее применение позволяет сократить общее количество проверок от 30% до десятков раз, а отдельные категории бизнеса и вовсе освободить от необходимости прохождения плановых проверок.
Основная проблема сейчас касается обязательных требований, соблюдение которых проверяется органами контроля и надзора. Зачастую они повторяют друг друга, но содержатся в актах, которые проверяют различные органы государственной власти. При этом попытки бороться с такими требованиями напоминают борьбу с гидрой, потому что как только вы начинаете отменять, ужесточать, уменьшать одни требования, на следующий день выходят следующие, которые с лихвой заменяют уже отмененные.
Представители бизнес-сообщества также считают, что необходимо исключить дублирование функций в госконтроле на региональном и муниципальном уровне и закрепить это в нормативно-правовых актах. Так же нужно сократить перечень обязательных требований и сформулировать принципы, которые бы снижали административное давление и сокращали количество проверок в отношении добросовестных предпринимателей, которые в течение 3–5 лет не имеют никаких нарушений.
Так же экспертами было отмечено, что большинство предпринимателей поддерживает риск-ориентированный подход, но в документе он прописан не до конца. По их мнению, необходимо использовать опыт пилотных регионов по применению риск-ориентированного подхода и не торопиться с принятием законопроекта о госконтроле. Эксперты обратили внимание сенаторов на ухудшение положения бизнеса по сравнению с действующим 294–ФЗ. В текущей экономической ситуации бизнесу нельзя предлагать неясные правила и предложили отложить внесение данного законопроекта в Думу хотя бы до середины 2016 года.
По итогам парламентских слушаний Комитет СФ по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера выработал свои рекомендации,
в том числе по подготовке правительственного плана мероприятий по комплексному совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в период 2016–2017 годов.
23 октября 2015 г. во втором и третьем чтении Госдумой принят Федеральный закон № 674850–6 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Выступая перед депутатами, председатель Комитета Госдумы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству Анатолий Аксаков отметил, что ко второму и третьему чтению был принят ряд поправок. В частности, снята неопределенность в исчислении сроков проведения проверки при получении документов по межведомственному электронному взаимодействию. Определено, что проверка может быть неоднократно приостановлена на срок до 10 рабочих дней, в этот период проверочные действия контрольного органа прекращаются. Уточнены процедуры запросов и представления документов (информации), содержащих налоговую, государственную и иную охраняемую законом тайну. Расширены права проверяемых лиц на их ознакомление с документами (информацией), полученными в рамках межведомственного взаимодействия. Скорректированы сроки вступления в силу законопроекта, его отдельных положений для того, чтобы обеспечить реализацию принимаемого Закона.
С принятием документа бизнес и экспертное сообщество по-прежнему не спешат ставить в этом вопросе жирную точку, в надежде, что времена изменились, и государство вместе с бизнесом работает во имя безопасности каждого из нас.
- admin от