Государственная политика энергосбережения.
Соловьев М.М., директор Союза саморегулируемых организаций в области энергетического обследования
Тихоненко Ю.Ф.,Генеральный директор ООО НТЦ «Стройэнерго»
Тихоненко Ю.Ф.,Генеральный директор ООО НТЦ «Стройэнерго»
Энергосбережение, как отдельная дисциплина, сформировалась в странах Западной Европы после того, как нефтяной кризис 1973 года вызвал серьезную экономическую нестабильность. Несмотря то, что энергоэффективный путь выхода из энергетического кризиса был очевиден и являлся единственно возможным способом решения острых экономических проблем, тем не менее, к реальному процессу энергосбережения приступили спустя много лет, в начале 80-х годов. Поскольку экономия энергоресурсов для Запада была не просто забава, а жизненно важным процессом, то для достижения реального результата тщательно изучалась сложившаяся обстановка, шел интенсивный поиск подходов к энергосбережению. Сначала по наиболее важным секторам экономики, где использование энергетических ресурсов играло наибольшую роль, постепенно охватывая весь спектр производства и потребления энергоресурсов. Приходилось комплексно подходить к проблеме, затрагивая не только непосредственный процесс экономии энергоресурсов, но и вопросы развития инфраструктуры производства энергоэффективной продукции и технологий, вопросы формирования стимулирующих рычагов индивидуально для различных групп энергопотребителей, производителей энергии, вопросы законодательно закрепленных требований к использованию энергоресурсов, в первую очередь там, где экономические рычаги заведомо не смогут повлиять на необходимые темпы сокращения энергопотребления. Важный вопрос касался управления процессом энергосбережения, подготовки квалифицированных кадров, контроля за исполнением установленных требований. После того, как реальный процесс энергосбережения был запущен, поиск новых подходов и методов сокращения энергозатрат не прекращался, а в некоторых странах продолжается до сих пор. Иными словами процесс энергосбережения был запущен благодаря тщательно проработанной в этих странах государственной политики энергосбережения, которая постоянно корректировалась по мере изменения ситуации.
У нас на тему рационального использования топливно-энергетических ресурсов неоднократно обращали внимание еще во времена Советского Союза, и в 50-е годы и в 60-е, вплоть до развала Советского Союза. Но тема эта скорее обозначалась, на эту проблему внимание обращали формально, не предпринимая активных действий по улучшению ситуации. Все, как правило, закачивалось поголовной разработкой планов организационно-технических мероприятий и отчетами об их исполнении. В России об энергосбережении активно заговорили в начале 90-х годов прошлого века.
Тема эта была затронута не по причине острой нехватки энергоресурсов в нашей стране. С этим у нас как раз было все превосходно. К теме энергосбережения мы подошли под влиянием того же Запада.
После того, как рухнул «железный занавес» и начались тесные контакты с Западом, то одна из основных тем международного сотрудничества стала тема энергосбережения. Интерес в развитии этого направления в нашей стране со стороны западных стран вполне понятен. С одной стороны за рубежом был накоплен огромный опыт в энергосбережении, развито производство энергосберегающих технологий, и наша страна рассматривалась как огромный, неосвоенный рынок этих технологий. С другой стороны, по меркам зарубежных специалистов, в нашей стране совершенно неэффективно используются топливно-энергетические ресурсы, и, поскольку богатейшие запасы природных ресурсов топлива России рассматривались как общечеловеческое достояние планеты, то мировому сообществу было совсем не безразлично, насколько разумно используются эти ресурсы внутри нашей страны.
Для того чтобы был повод масштабно запустить этот процесс, этому направлению необходимо было придать государственное значение, необходимо было обозначить четко сформулированную цель и сформулировать убедительную мотивацию – «для чего это нужно»?
В качестве убедительных аргументов в пользу развития энергосбережения выдвигались следующие показатели: потенциал энергосбережения составляет 35-40% годового потребления или 380-400 млн. т у.т. и энергоемкость ВВП в 2,4 – 3,2 раза выше мировых и европейских показателей. И тот и другой показатель, безусловно, впечатляли, поэтому особых сомнений в необходимости развивать энергосбережение в нашей стране ни у кого не возникло.
Активные контакты с зарубежными компаниями и специалистами, реализация демонстрационных проектов, активная деятельность программы «ТАСИС» и различных фондов, большой спектр энергоэффективной продукции, предлагаемый западными производителями – все это видимо привело к мысли о том, что раз за рубежом все идет успешно и у нас вроде бы тоже пошел какой-то процесс, то не стоит тратить время, силы и деньги на изучение нашей специфики, ситуации и условий развития энергосбережения. Вполне можно перенять зарубежный опыт и сразу перейти к активным действиям. Так и поступили, но поступили совсем не так как следовало. Если бы мы перенимали у Запада опыт запуска тех механизмов, которые позволяют создать устойчивый интерес к теме энергосбережения и спрос на энергоэффективную продукцию, то можно было бы рассчитывать на те результаты, которые достигли за рубежом. Но Запад, почему-то щедро делился с нами достижениями в области энергоэффективных технологий, оставляя без внимания тему формирования устойчивого спроса на эти технологии, хотя они лучше всех должны были понимать, что без глубокой проработки этого вопроса вряд ли можно серьезно рассчитывать на масштабные процессы. Мы со своей стороны тоже упустили из виду этот важный момент, так как это, по сути, является элементом государственной политики, а мы настроились перейти сразу к практике. Это было большой ошибкой. Для государства, где цены на энергоресурсы на внутреннем рынке в разы ниже, чем на Западе, пытаться сразу внедрять западные энергосберегающие технологии мягко говоря легкомысленно.
В итоге в апреле 1996 года был принят первый Федеральный закон «Об энергосбережении» №28-ФЗ. Когда разрабатывался первый закон, то видимо не удалось законодательную ветвь власти убедить в том, что энергосбережение является приоритетным направлением в политике нашего государства, поэтому на стадии рассмотрения и согласования, этот документ претерпел серьезные изменения, причем не в лучшую сторону, а наоборот, кромсали все, что противоречило действующему законодательству. В результате получился абсолютно нерабочий документ, который ничего не выражал и, по сути, с первого момента подвергся суровой критике.
Получился он таким потому, что ни у кого из представителей законодательной и исполнительной ветвей власти не было сформировано целостного понимания: для чего мы это делаем и чего мы стремимся добиться. В результате закон был ориентирован не на достижение конкретных целей, а на процесс ради самого процесса.
Высокая энергоемкость ВВП и огромный потенциал энергосбережения это всего лишь диагноз, а вот эффективный курс лечения никто не назначил. Не были определены ключевые направления в области энергосбережения, никто не определил на какой платформе будет формироваться процесс энергосбережения: на экономическом стимулировании или на жестких требованиях, обязательных для исполнения, или, что было бы идеальным, следовало бы определить в каких секторах экономики можно развивать процесс на принципах экономического стимулирования, а в каких исключительно на обязательных требованиях. Но этого не было сделано, поэтому получилось так, что с одной стороны в 90-е годы часто звучало, что энергосбережение это привлекательный и выгодный бизнес, закон в свою очередь делал упор на обязательные требования, а в жизни ни первое, ни второе не сработало, поскольку первое оказалось ложным представлением, а второе необязательным для исполнения, особенно после того, как административный рычаг в лице органов Госэнергонадзора был ликвидирован.
Бюджетная сфера, жилищный сектор, энергетика, транспорт, промышленность, сельское хозяйство, возобновляемая энергетика и многое другое естественным образом имеет свою специфику, свои нюансы, поэтому развитие энергосбережения по этим направлениям должно формироваться с учетом этих особенностей, но таким образом, чтобы все вместе гармонично сочеталось и объединялось в решение единой задачи – повышении энергетической эффективности. И все это и должно было стать основой государственной политики энергосбережения, проработанной специалистами в этой области, возможно представленной на всеобщее обсуждение, но обязательно в итоге утвержденным документом в виде декларации, меморандума, директивного документа, неважно как этот документ должен называться, главное, чтобы он был. Тогда бы было понятно, какие направления или действия необходимо закреплять законодательно, и тогда бы было понятно, как должен выглядеть Закон, посвященный энергосбережению и какие статьи должны обеспечить реализацию государственной политики. А может быть пришло понимание, что следует принимать не один закон, в который старались включить все, что только можно, а выделять ключевые направления и для успешного развития процесса по этим направлениям, принимать отдельные законы. При наличии целостной государственной политики это было бы более разумным решением. К сожалению этого всего не произошло, закон вышел неработоспособным и, по сути, сразу же стал предметом жесткой критики, а спустя несколько лет и вовсе был забыт. Самое печальное в том, что закон отменен не был, а функции контроля за энергосбережением и энергоэффективностью в ходе административной реформы 2004 года были признаны избыточными.
Прошло 13 лет до того момента, когда вышел в свет новый закон. Времени прошло более, чем достаточно, чтобы изучить ошибки прошлого, чтобы не совершать новых или хотя бы не повторять старых, но похоже учиться на собственных ошибках мы не умеем или сознательно не хотим.
Началом второй волны развития энергосбережения и, в последующем, выхода в свет нового закона послужил Указ Президента РФ №889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики», который поставил задачу сократить энергоемкость ВВП к 2020 году на 40 % по отношению к 2007 году. Судя по ориентиру, который был задан, уровень энергоемкости ВВП в нашей стране спустя полтора десятилетия по-прежнему очень высок, а потенциал энергосбережения вырос еще больше. Это, во-первых, а во-вторых, эти два показателя вновь, как и много лет назад, стали основными аргументами в пользу развития энергосбережения, несмотря на то, что энергоемкость ВВП скорее может служить показателем эффективности экономики государства, но никак не объективным показателем эффективности использования энергоресурсов. Это можно проиллюстрировать на примере Москвы. В силу того, что Москва столица государства, в ней сосредоточены основные государственные и финансовые структуры, а также представительства крупнейших промышленных объединений, деятельность которых отражается в показателях города, ВРП города очень высок. По данным доклада UNDP «Энергетика и устойчивое развитие» энергоемкость ВРП в Москве за 2008 год составила 12,2% по отношению к среднему для Росси значению. Это значит, что энергоемкость ВРП Москвы в 8 раз ниже энергоемкости ВВП России, а это в свою очередь говорит о том, что энергоемкость ВРП Москвы чуть ли не в 3 раза ниже мирового значения, но с другой стороны потенциал энергосбережения в Москве оценивался в 10 млн. т у.т. в год, а этого количества топлива для некоторых регионов нашей страны хватит на 2-3 года. Москва может и не является типичным примером, но зато красочно иллюстрирует, насколько ошибочно в качестве ключевого показателя для обоснования развития энергосбережения использовать энергоемкость ВВП и судить об эффективности энергопотребления по одному или двум показателям. Мнение складывается в таком случае не совсем правильное, потому, что если судить об энергоэффективности по удельному потреблению энергии на душу населения, то может сложиться совсем другое мнение.
Удельное душевое потребление электроэнергии у нас в стране составляет примерно 6 тыс. кВт ч в год. А сколько приходится электроэнергии на д
Из графика видно, что такие продвинутые в области энергосбережения государства, как Норвегия, Швеция, США электроэнергии потребляют в 2-4 раза больше, чем у нас. Из этого что, можно сделать вывод, что наша страна самая что ни на есть энергоэффективная? Вовсе нет, это всего лишь говорит о том, что наша экономика имеет очень низкую энерговооруженность и не более того. Условно говоря, работаем в основном по старинке: «с лопатами и вилами».
Итак, поставленная задача сократить энергоемкость ВВП к 2020 году на 40 % по отношению к 2007 году, без какого бы то ни было представления о том, каким образом это достигается, является косвенным признаком того, что к энергосбережению мы в очередной раз подошли формально, не продуманно, без требуемой подготовки.
Попытка сдвинуть процесс энергосбережения с мертвой точки за счет принятия соответствующего закона не сработал в 1996 году, вряд ли получится и с помощью Закона №261-ФЗ, потому что закон должен быть ориентирован на создание благоприятных условий для реализации государственной политики энергосбережения, а у нас опять телега впереди лошади, закон статьей 6 констатирует: «К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности относятся:
1) формирование и осуществление государственной политики в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности». То есть только с выходом закона у органов государственной власти появились полномочия формировать государственную политику.
Конечно, закон образца 2009 года существенно конкретней предыдущего, более того, он послужил поводом внести ряд существенных поправок во многие действующие законодательные акты, тем самым, давая понять, что значимость этого документа на этот раз существенно выше своего предшественника. Но тут уже не знаешь радоваться этому или нет. Если «рамочный» закон давал хоть какую- то свободу действий, хотя это абсолютно не правильно, то непродуманный, но конкретный закон заставляет делать зачастую абсурдные вещи. Взять хотя бы статью 24.
Статья 24. Обеспечение энергосбережения и повышения энергетической эффективности бюджетными учреждениями.
1. Начиная с 1 января 2010 года бюджетное учреждение обязано обеспечить снижение в сопоставимых условиях объема потребленных им воды, дизельного и иного топлива, мазута, природного газа, тепловой энергии, электрической энергии, угля в течение пяти лет не менее чем на пятнадцать процентов от объема фактически потребленного им в 2009 году каждого из указанных ресурсов с ежегодным снижением такого объема не менее чем на три процента.
Эта статья убедительно доказывает, что закон писали дилетанты. Любой специалист, который профессионально занимается энергоаудитом и внедрением энергосберегающих мероприятий, докажет, что экономить ежегодно по 3% каждого энергоресурса в конкретном бюджетном учреждении ни теоретически, ни практически невозможно. Можно внедрить комплекс энергосберегающих мероприятий и получить в год внедрения этих мероприятий ту экономию, которую можно получить исходя из имеющегося потенциала энергосбережения. Размазать экономию на 5 лет одного мероприятия, которое сразу может дать 20-30% экономии и одним разом полностью устранить нерациональное энергопотребление, невозможно. А закон трактуется таким образом, что, сколько бы не сэкономил в текущем году, никто не освобождает от обязательств на следующий год экономить еще на 3%. И вот теперь и «развалюха», которой достаточно застеклить разбитое стекло, чтобы в разы перекрыть задание, и суперсовременное здание бюджетного учреждения, построенное по последнему слову техники, дружно обязаны каждый год экономить по 3% каждого энергетического ресурса и воды. При этом этой статьей предписывается ежегодно снижать объем ассигнований на энергоресурсы на 3% (из расчета в сопоставимых условиях), тем самым поставив крест на энергосервис в бюджетной сфере, хотя в поправке к статье 72 Бюджетного кодекса, которую инициировал закон, говорится совсем о другом.
8 января 2009 года вышло Распоряжение Правительства РФ № 1-р «Основные направления государственной политики в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии на период до 2020 года», по которому:
на период до 2020 года устанавливаются следующие значения целевых показателей объема производства и потребления электрической энергии с использованием возобновляемых источников энергии (кроме гидроэлектростанций установленной мощностью более 25 МВт):
в 2010 году - 1,5 процента;
в 2015 году - 2,5 процента;
в 2020 году - 4,5 процента.
Казалось бы - вот и государственная политика, хотя бы по отношению к возобновляемым источникам энергии. Но хотелось бы узнать, а почему этот вопрос никак не был отражен в законе, который вышел спустя почти год после этого документа, почему эти показатели и сама тема возобновляемых источников энергии не отражена в Государственной программе энергосбережения и повышения энергетической эффективности на период до 2020 года, которая была утверждена еще через год?
Да и сама программа представляет собой манипуляцию цифр, которая обосновывает, где и сколько должно быть сэкономлено, чтобы к 2020 году энергоемкость ВВП сократилась на 40% по отношению к 2007 году, но не раскрывает, за счет каких действий эта экономия будет достигнута. И здесь трудно кого-то в этом винить, в том числе и авторов этого документа. Какими бы они опытными и талантливыми не были, но если во главу ставится не цель добиться нужного результата, а вовремя выпустить документ, то надеяться получить работоспособный документ не приходится. Такой обоснованный документ может получиться по результатам многолетнего труда, объединив усилия всех профессионалов с многолетним опытом. Трудно поверить в успех, когда видишь, что Госпрограмма ориентируется за счет энергосбережения снизить энергоемкость ВВП страны в лучшем случае на 13,5%, а все регионы, разработав свои программы за полгода до этого, замахнулись сократить энергоемкость ВРП у себя на все 40% исключительно за счет энергосбережения, когда южные регионы и регионы Крайнего Севера, индустриальные регионы и сельско-хозяйственные должны разрабатывать свои программы по единому шаблону Постановления Правительства РФ №1225 от 31 декабря 2009 года, когда в Госпрограмме потенциал энергосбережения в секторе производства и преобразования энергии вдвое превышает потенциал энергосбережения в секторе энергопотребления, а в законе о большой и коммунальной энергетике ни слова, когда замахиваются на большой объем экономии энергии, не проработав вопрос, каким образом обеспечить условия для устойчивой работы энергетики при непрерывном сокращении объема реализации. Складывается впечатление, что мы наблюдаем очередную кампанейщину, где не будет достигнуто серьезных результатов и постепенно процесс замрет и вернет нас к исходному состоянию.
То, что использовать энергоресурсы мы обязаны разумно и бережно, это факт. Интегрируясь в мировое сообщество, мы не имеем права демонстрировать безответственное отношение к природным ресурсам, которые достались нам по воле случая. Путь у нас один – путь энергоэффективности и чтобы идти последовательно, а не отскакивать постоянно назад, нужно все-таки реально оценить, где мы находимся, сделать объективные выводы по всем негативным процессам, которые происходят (в частности по вопросам обязательных энергетических обследований), проанализировать то, что уже сделано неверно в спешке, найти верное решение и двигаться дальше, желательно с полным пониманием, в виде понятного и сбалансированного документа под названием «Государственная политика энергосбережения».
- admin от