Министерство экономического развития РФ опубликовало отрицательное заключение ОРВ на проект постановления Правительства РФ «Об утверждении порядка оценки готовности субъектов электроэнергетики к работе в отопительный сезон», сообщает официальный сайт ведомства.
Документ, который должен был быть разработан еще в 2011 году, представлен Минэнерго России. Однако цели, заявленные в его существующей редакции, а именно «обеспечение устойчивого и надежного снабжения электрической и тепловой энергией ее потребителей», по мнению Минэкономразвития, не могут быть достигнуты.
Подразумевается, что проект постановления должен определить порядок принятия решений о готовности субъектов электроэнергетики к работе в отопительный сезон и порядок оформления результатов проверок, а также основные требования, соблюдение которых проверяется Минэнерго России и призвано обеспечить надежное прохождение отопительного сезона.
По словам директора Департамента оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России Вадима Живулина, представленный проект акта предлагает перейти от комиссионного формата системы оценки на мониторинговую модель, без детализации схем работы, критериев и другой необходимой информации. «В ходе проведения публичных консультаций мы получили огромное количество откликов от субъектов предпринимательства, которые задают вопросы относительно смысла такого перехода, конкретики требований и правил их дальнейшей работы, – заявил Вадим Живулин. - В документе этой информации не приведено, нет обоснования перехода на новую модель, не приводятся факты или доводы. Заявлено участие экспертных организаций, но требования к их отбору не установлены. Поэтому, при всей необходимости улучшения качества работы отопительной системы за счет ее предварительной проверки, предложенный способ регулирования не может быть поддержан».
Он также обратил внимание на тот факт, что из положений акта неясен предмет круглогодичного мониторинга, отсутствует регламент выполнения проверки готовности, непонятно, будут ли проверяться только субъекты, внесенные в соответствующий список Минэнерго, или все энергопредприятия. И главное, каким образом данная проверка скажется на дальнейшей работе организаций: представленная редакция подразумевает, что вне зависимости от получения либо неполучения паспорта готовности фактическая работа организации электроэнергетики будет продолжаться в течение всего отопительного сезона с обязанностью устранения замечаний по выданному предписанию Минэнерго России. «Мы считаем, что НПА нужно существенно доработать: сделать методику, разработать критерии, связать оценку с работой субъектов предпринимательства. Сделать правила понятными и прозрачными для всех и предусмотреть переходный период не менее, чем до 1 января 2019 года», - сообщил директор Департамента.
Кроме того, документом не предусмотрена ответственность за непредставление данных о выполнении условий готовности и несвоевременном выполнении команд о пуске оборудования, что ставит под сомнение эффективность предлагаемых норм.
Уточнения требуют и порядок опробования котлоагрегаторов и газовых турбин, проверка готовности гидромеханического оборудования к маневрированию в условиях низких температур, а также детализация электротехнического маслонаполненного оборудования.




Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 1318 (далее – правила проведения ОРВ), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении порядка оценки готовности субъектов электроэнергетики к работе в отопительный сезон» (далее – проект акта, Порядок оценки), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минэнерго России (далее – разработчик), и сообщает следующее. Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.
Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в срок с 15 по 28 декабря 2015 г., а также проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее – сводный отчет) в срок с 3 июня по 1 июля 2016 г.
Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее – официальный сайт) по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта: 02/07/12-15/00044555).
По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 правил проведения ОРВ, разработчиком соблюдены. В соответствии с пунктом 28 правил проведения ОРВ Минэкономразвития России были проведены публичные консультации по проекту акта в период с 29 июля по 10 августа 2016 г., результаты которых отражены в справке о проведении публичных консультаций (прилагается). Согласно пункту 1.5 сводного отчета проект акта разработан на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 17 мая 2011 г. № 817-р «Об утверждении плана мероприятий по реализации Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об электроэнергетике» и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в целях обеспечения устойчивого и надежного снабжения электрической и тепловой энергией ее потребителей» (далее – распоряжение № 817-р, План мероприятий соответственно). В случае принятия проекта акта согласно пункту 7 сводного отчета предлагаемым правовым регулированием могут быть затронуты интересы субъектов электроэнергетики (без их количественной оценки). С учетом информации, представленной разработчиком, а также поступивших замечаний к проекту акта в рамках подготовки настоящего заключения, Минэкономразвития России обращает внимание разработчика на следующие замечания.

1. Согласно пункту 3 Плана мероприятий, утвержденного вышеуказанным распоряжением № 871-р Минэнерго России совместно с Ростехнадзором должны были разработать и внести в Правительство Российской Федерации проект постановления Правительства Российской Федерации об утверждении Порядка оценки готовности субъектов электроэнергетики к работе в отопительный сезон во втором квартале 2011 г. В настоящее время в соответствии с пояснительной запиской к проекту акта проверки готовности осуществляются на основании «Положения о проверке готовности субъектов электроэнергетики к работе в осенне-зимний период», утвержденного решением Правительственной комиссии по обеспечению безопасности электроснабжения (федерального штаба), протокол от 6 июля 2012 г. № 10 (далее - Положение о проверках), определяющего порядок принятия решений о готовности субъектов электроэнергетики к работе в отопительный сезон и оформления результатов проверок, а также основные требования, соблюдение которых призвано обеспечить надежное прохождение субъектами электроэнергетики отопительного сезона и выполнение которых проверяется комиссиями в ходе проверок. Представленным проектом акта предлагается переход от комиссионного формата системы оценки готовности субъектов электроэнергетики к работе в отопительный сезон на мониторинговую модель.

1.1. Участниками публичных консультаций по проекту акта отмечено, что из представленных пояснительной записки и сводного отчета непонятно, по каким причинам существующая система нуждается в совершенствовании, не приводятся факты или доводы, которые бы обосновывали неэффективность существующей модели проведения проверок готовности и свидетельствовали о наличии необходимости перехода на новую модель. Таким образом, пояснительная записка и сводный отчет нуждаются в доработке и дополнительном обосновании перехода на новую модель, а не на нормативном закреплении отработанного на практике механизма, установленного Положением о проверках.

1.2. Пунктами 7 и 8 проекта акта устанавливается, что оценка готовности субъектов электроэнергетики осуществляется ежегодно, при этом проверяться будут субъекты, включенные в перечень, размещенный на официальном сайте Минэнерго России в сети «Интернет» до 15 июля текущего года (далее – Перечень), для проверки в текущем году. Из положений указанных пунктов не ясно, должны ли все субъекты электроэнергетики, указанные в пунктах 3 и 4 проекта акта, получать паспорт готовности в соответствии с пунктом 16 проекта акта либо только поименованные в Перечне и прошедшие проверку.

1.3. Из положений проекта акта не ясен предмет круглогодичного мониторинга, оценки готовности субъектов, государственного контроля готовности, не обосновано привлечение экспертных организаций, указанных в пункте 2 проекта акта, отсутствует четкий регламент выполнения проверки готовности, заявленный в пункте 1 проекта акта, не указано, какие именно данные должны предоставляться субъектами электроэнергетики, не установлены сроки и периодичность предоставления данных, форма их предоставления, порядок оценки их достоверности, что требует дополнительного обоснования и доработки представленных документов.

1.4. Согласно пунктам 3, 4 постановляющей части проекта акта, а также пунктам 4, 5, 11, 18 Порядка оценки Минэнерго России во исполнение проекта акта должно разработать и утвердить методику проведения оценки готовности субъектов электроэнергетики к работе в отопительный сезон, методические указания по проведению оценки готовности к работе в отопительный сезон субъектов электроэнергетики, оценка готовности к работе в отопительный сезон которых осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, критерии, на основании которых определяется выполнение субъектами электроэнергетики каждого из условий готовности; порядок расчета индекса готовности, минимальное значение величины индекса готовности, достаточное для принятия решения о выдаче паспорта готовности, перечень и порядок предоставления информации, предоставляемой субъектами электроэнергетики в целях осуществления оценки готовности, порядок предоставления информации субъектами оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, порядок определения момента принятия Минэнерго России решения о готовности к работе в отопительный сезон в отношении каждого субъекта электроэнергетики в зависимости от географического положения принадлежащих ему объектов электроэнергетики; перечень условий готовности, невыполнение которых влечет выдачу предписания.

1.4.1. Из вышеуказанных положений проекта акта о разработке порядков и методик не понятен их предполагаемый статус. Минэкономразвития России полагает необходимым вести разработку вышеперечисленных актов в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», так как они будут затрагивать интересы неопределенного круга лиц в сфере электроэнергетики, устанавливать к ним обязательные для исполнения требования, иметь характер постоянного действия и многократного применения. При этом необходимо отметить, что основные нормы, регламентирующие порядок оценки готовности к работе в отопительный сезон субъектов электроэнергетики, а также влияющие на принятие соответствующего решения, должны быть регламентированы именно в рассматриваемом Порядке оценки, а не в нормативных правовых актах более низкого уровня.

1.4.2. Учитывая, что на разработку рассматриваемого проекта акта согласно пункту 1 настоящего заключения понадобилось более 5 лет, значительное количество предполагаемых к разработке нормативных правовых актов во исполнение положений проекта акта, а также с целью подготовки субъектов электроэнергетики к новой модели оценки готовности к отопительному сезону, считаем необходимым установить более длительный переходный период на вступление в силу проекта акта – не ранее 1 января 2019 г.

2. В соответствии с пунктом 5 проекта акта основанием для выдачи паспорта готовности будет являться достижение субъектом электроэнергетики установленной величины индекса готовности к работе в отопительный сезон (далее – индекс готовности). Индекс готовности определяется в отношении каждого субъекта электроэнергетики Минэнерго России на основании данных о выполнении субъектом электроэнергетики условий, на основании которых оценивается готовность к работе в отопительный сезон (далее – условия готовности). При этом по большинству условий готовности, устанавливаемых разделом IV проекта акта, отсутствует возможность присвоить цифровой показатель или применить принцип количественного сравнения показателей, что может привести к риску искажения оценки показателей. Также в проекте акта отсутствует обязанность субъектов электроэнергетики проводить проверку своих обособленных подразделений. При этом такая проверка, по мнению участников публичных консультаций, является основной при проведении оценки готовности указанных субъектов к работе в осенне-зимний период.

3. Согласно пунктам 2 и 13 проекта акта оценка готовности и мониторинг готовности осуществляются Минэнерго России с привлечением экспертных организаций. При этом порядок отбора и требования к экспертным организациям, их функции проектом акта не установлены. Также положениями проекта акта не устанавливаются ограничения их участия. Так, положениями части 6 статьи 12 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) установлено, что органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля привлекают к проведению проверочных мероприятий экспертов, экспертные организации, не состоящие в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, в отношении которых проводится проверка, и не являющиеся аффилированными лицами проверяемых лиц.
Таким образом, Минэкономразвития России считает целесообразным исключить положения о привлечении экспертных организаций либо доработать вышеуказанные положения проекта акта.

4. Положениями статьи 2 Закона № 294-ФЗ установлено, что под государственным контролем (надзором) понимается деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
При этом отмечаем, что действующим законодательством Российской Федерации обязательных требований к оценке субъектов электроэнергетики, аналогичных требованиям оценки готовности теплоснабжающих и теплосетевых организаций к отопительному периоду, установленных приказом Минэнерго России от 12 марта 2013 г. № 103 «Об утверждении Правил оценки готовности к отопительному периоду», не установлено. Таким образом, считаем необходимым структурное изменение проекта акта, так как требования, выполнение которых подлежат оценке, не могут устанавливаться документом, регламентирующим порядок оценки готовности субъектов электроэнергетики к работе в осенне-зимний период. Это противоречит основополагающим подходам, согласно которым обязательные требования и порядок государственного контроля их выполнения имеют четкое разделение.

5. Пунктом 24 проекта акта устанавливается императивная норма о выдаче Минэнерго России обязательного для исполнения субъектом электроэнергетики предписания о проведении мероприятий по обеспечению выполнения условий готовности к работе в отопительный сезон в случае, если на момент принятия решения о готовности к работе в отопительный сезон субъектом электроэнергетики не обеспечено выполнение определенных условий готовности, предусмотренных разделом IV проекта акта. При этом невозможно определить правовую природу и правовые последствия указанного предписания Минэнерго России, а также паспорта готовности, учитывая, что вне зависимости от выдачи (невыдачи) предписания, выдачи (невыдачи) паспорта готовности субъект электроэнергетики не несет никакой ответственности и продолжает деятельность с обязанностью в течение всего отопительного сезона, в том числе в своих обособленных подразделениях, обеспечивать выполнение условий готовности согласно пунктам 23 и 24 проекта акта. Кроме того, в положениях указанного пункта утеряна основная концепция проекта акта, а именно выдача паспорта готовности субъекту электроэнергетики при соблюдении всех условий готовности к работе в отопительный сезон без каких-либо дополнительных предписаний, что требует доработки проекта акта в указанной части.

6. Согласно пунктам 9-12 проекта акта субъекты электроэнергетики и оперативно- диспетчерского управления обязаны предоставлять данные о выполнении условий готовности и несвоевременном выполнении команд субъекта оперативно-диспетчерского управления о пуске оборудования из состояния резерва для включения Минэнерго России в информационную базу данных в порядке, установленном приказом Минэнерго России. При этом из положений указанных пунктов не ясно, будет ли создаваться новая информационная база данных с соответствующими финансовыми и временными затратами либо будут использоваться существующие (например, ГИС ТЭК). Также не ясно, будут ли возложены на субъекты электроэнергетики новые требования по предоставлению данных с соответствующими дополнительными издержками либо данные будут конвертироваться из уже имеющихся источников раскрытия информации субъектами электроэнергетики. Кроме того, проектом акта не предусмотрена ответственность за непредставление вышеуказанных данных, что ставит под сомнение эффективность предлагаемых норм правового регулирования. Вместе с тем пунктом 12 проекта акта устанавливается, что недостоверные данные, содержащиеся в информационной базе, полученные от субъектов электроэнергетики, подлежат корректировке Минэнерго России в порядке, установленном проектом акта. Однако положения проекта акта о корректировке данных, полученных от субъектов электроэнергетики, отсутствуют.

7. В соответствии с пунктом 26.7 проекта акта устанавливаются требования по топливообеспечению тепловых электростанций, в том числе о наличии заключенных долгосрочных договоров или соглашений на поставку резервных (аварийных) видов топлива на тепловые электростанции (подпункт «в»). Считаем целесообразным исключить подпункт «в» пункта 26.7 на основании того, что его требования выходят за рамки отопительного сезона, а также дублируют требования, установленные подпунктом «б» пункта 26.7 на поставку всех видов топлива в объемах, обеспечивающих работу тепловых электростанций в IV квартале текущего года и I квартале следующего года.

8. В пунктах 3 и 4 проекта акта определены субъекты электроэнергетики, на которых распространяется действие Порядка оценки. Вместе с тем положениями указанных пунктов не учитываются положения части 1 статьи 38 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», согласно которым субъекты электроэнергетики, обеспечивающие поставки электрической энергии потребителям электрической энергии, в том числе энергосбытовые организации, гарантирующие поставщики и территориальные сетевые организации (в пределах своей ответственности), отвечают перед потребителями электрической энергии за надежность обеспечения их электрической энергией и ее качество в соответствии с требованиями технических регламентов и иными обязательными требованиями. Таким образом, считаем нецелесообразным распространять действие Порядка оценки и проводить проверку готовности органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации объектов электроэнергетики, принадлежащих потребителю и осуществляющих электроснабжение только для собственных бытовых и (или) производственных нужд. Следовательно, указанные пункты, по мнению Минэкономразвития России, подлежат доработке в части исключения обозначенных объектов.

9. Подпунктом «в» пункта 26.1 устанавливаются следующие обязательные условия готовности субъектов электроэнергетики, владеющих на праве собственности или ином законном основании объектами по производству электрической энергии, а именно проведение в течение двенадцати месяцев до даты оценки готовности опробования котлоагрегатов и (или) газовых турбин тепловых электростанций, работающих на газе и использующих резервное (аварийное) топливо с фактическим переводом на работу на резервном (аварийном) топливе с соблюдением определенных условий:
- перевод на сжигание резервного (аварийного) топлива должен осуществляться при нагрузке не менее 50 % от номинальной; - продолжительность работы на резервном (аварийном) топливе должна составлять не менее 5 минут с нагрузкой не менее 80% от номинальной. Положения указанного подпункта считаем необходимым уточнить, так как не ясно, нагрузка какого объекта имеется в виду – электростанции или генерирующего агрегата (котлоагрегат, газотурбинная установка), какой вид нагрузки - электрическая, тепловая, паровая. Также необходимо уточнить, что генерирующее оборудование, выведенное в длительную консервацию, не участвует в обеспечении нагрузок в осенне-зимний период и не подлежит проверке готовности.

9.1. Аналогично требуется уточнить положения подпункта «д» пункта 26.1 в части условия готовности гидромеханического оборудования к маневрированию в условиях низких температур, только в случае наличия технической возможности, предусмотренной проектной документацией.

9.2. Также требуется уточнить положения подпункта «в» пункта 26.3 и подпункта «б» пункта 27.3 в части детализации основного электротехнического маслонаполненного оборудования.

10. Подпунктами «а» пунктов 26.4, 27.4, 28.2 устанавливаются обязательные условия готовности субъектов электроэнергетики по организации работы по обучению и подготовке производственно-технического персонала. Считаем целесообразным исключить или детализировать указанные условия, так как предлагаемая правовая норма устанавливает необоснованно широкие дискреционные полномочия представителей уполномоченных на проведение оценки готовности органов ввиду обобщенности и неоднозначного толкования.

10.1. Аналогично требуется исключить или детализировать положения подпунктов «д» пунктов 26.2, 27.2 в части выполнения заданий по настройке срабатывания автоматики частотной разгрузки и специальной автоматики отключения нагрузки.

11. Согласно пункту 18 проекта акта основанием для выдачи паспорта готовности является достижение субъектом электроэнергетики установленной величины индекса готовности на момент принятия Минэнерго России решения о готовности субъекта электроэнергетики к работе в отопительный сезон. Порядок определения момента принятия Министерством энергетики Российской Федерации решения о готовности к работе в отопительный сезон в отношении каждого субъекта электроэнергетики в зависимости от географического положения принадлежащих ему объектов электроэнергетики устанавливается Минэнерго России. В момент принятия Минэнерго России решения о готовности субъекта электроэнергетики к работе в отопительный сезон, определенный в установленном порядке, Минэнерго России определяет величину индекса готовности в отношении каждого субъекта электроэнергетики и принимает решение о готовности к работе в отопительный сезон и выдаче паспорта готовности либо неготовности к работе в отопительный сезон и отказе в выдаче паспорта готовности. Минэкономразвития России во избежание неопределенности токования считает необходимым заменить слова «момент принятия» на слова «контрольная дата» в соответствующем падеже, так как «момент принятия» не конкретизирует дату принятия решения Минэнерго России о достижении (недостижении) субъектом электроэнергетики установленной величины индекса готовности.

12. Подпунктами «г», «ж», «з» пункта 26.2 проекта акта предлагаются следующие условия готовности: - соответствие установленным требованиям документов, определяющих порядок осуществления оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, а также действий персонала по предотвращению и ликвидации нарушений нормального режима, включая действия при превышении максимально допустимых перетоков в контролируемых сечениях электрической сети; - соблюдение требований к функционированию оперативно-информационного комплекса в нормальных условиях и при возникновении нарушений в его работе; - наличие разработанных и утвержденных в установленном порядке графиков аварийного ограничения режима потребления электрической энергии (мощности), а также соответствующих выписок из графиков на рабочих местах оперативного персонала, осуществляющего ввод графиков. Считаем целесообразным указанные требования исключить, так как они относятся к субъектам оперативно-диспетчерского управления, а также предприятиям электрических сетей, и неприменимы к объектам по производству электрической энергии. На основании оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о соответствии цели регулирования проекта акта предлагаемому способу решения проблемы.

Учитывая вышеизложенное, Минэкономразвития России считает, что проект акта содержит положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Источник: www.rosteplo.ru